自1992年7月上海城市建設(shè)開發(fā)投資公司成立以來，地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“城投公司”）在過去30余年的城市化進(jìn)程中發(fā)揮了不可替代的作用，有力推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。

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展望“十五五”，城投公司面臨前所未有的挑戰(zhàn)：城市發(fā)展邏輯由外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，傳統(tǒng)的土地財政模式日益承壓，行業(yè)監(jiān)管政策不斷趨嚴(yán)；城投行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級的重要關(guān)口，為適應(yīng)新形勢下的城市建設(shè)需求，繼續(xù)在推動高質(zhì)量發(fā)展和提升城市治理水平方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，尋求可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展路徑已成為當(dāng)務(wù)之急。

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一、外部形勢：城投公司面臨“三大變局”

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01、城市發(fā)展邏輯之變

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城市發(fā)展邏輯決定城投公司未來的發(fā)展方向和發(fā)展模式，中國城市發(fā)展進(jìn)入具有“三個最大化”的新階段，這一新階段以質(zhì)量提升為核心。目前全國城鎮(zhèn)化率已超過60%，而沿海及沿江的大城市城鎮(zhèn)化率更是超過了75%。到2030年，即“十五五”規(guī)劃期末，全國的城鎮(zhèn)化率有望達(dá)到70%。中國城鎮(zhèn)化速度正逐漸放緩，中國城市發(fā)展正逐步從增量擴張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化的更新階段。

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中國城市發(fā)展將呈現(xiàn)“三個最大化”的新特點：

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一是城市資產(chǎn)價值最大化。從生活消費、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市服務(wù)三方面對所有城市載體進(jìn)行分類，借鑒新加坡模式，根據(jù)城市資產(chǎn)設(shè)計運營商業(yè)模式，提升資產(chǎn)現(xiàn)金流產(chǎn)出能力。

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二是城市服務(wù)能力最大化。隨著城市發(fā)展進(jìn)入“3.0”階段，堅持“以人為本”原則，最大限度提升城市服務(wù)能級成為城市發(fā)展核心特點。

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三是產(chǎn)業(yè)服務(wù)效能最大化。通過打造適宜的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和軟性服務(wù)體系，營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，推動城市產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

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02、地方財政模式之變

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從地方財政演進(jìn)角度看，土地財政逐步終結(jié)，開始向產(chǎn)業(yè)財政發(fā)展。這一趨勢倒逼城投公司發(fā)展模式發(fā)生變化，從“資產(chǎn)注入-融資-投資建設(shè)”的“大循環(huán)”模式逐步轉(zhuǎn)向城市運營的“小循環(huán)”模式。

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土地財政大幅降低。隨著房地產(chǎn)周期性下行和地方政府債務(wù)風(fēng)險防范深化，土地出讓收入大幅減少，土地財政大幅降低。據(jù)統(tǒng)計，2021年全國300個城市土地出讓金總額同比下降9%，2022年下降34%，2023下降15%。各地方債務(wù)問題凸顯，地方平臺陷入現(xiàn)金流危機。

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股權(quán)財政不可持續(xù)。“股權(quán)財政”本質(zhì)是通過吸納各類社會資本，發(fā)揮國有資本的引領(lǐng)和放大作用。目前國內(nèi)較為成熟的模式主要包括“合肥模式”、“蘇州模式”和“深圳模式”。其核心在于整合社會資本、民間資本和產(chǎn)業(yè)資本，建立“資本注入-資產(chǎn)增長-投資回報-再投資”的積極投資循環(huán)，從而優(yōu)化稅收基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。然而，目前國有資產(chǎn)收益率與收益上繳比例偏低，對財政貢獻(xiàn)較少。且股權(quán)變現(xiàn)為一次性行為，被出售的往往是最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)和資源，可持續(xù)性較差。

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產(chǎn)業(yè)財政可能是“終局”。“產(chǎn)業(yè)財政”意味著政府通過引導(dǎo)和支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，從而增加財政收入；同時，政府通過財政支出推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等。產(chǎn)業(yè)財政旨在通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財政的可持續(xù)增長。在新一輪“產(chǎn)業(yè)財政”下，各地紛紛成立產(chǎn)業(yè)投資和科技投資機構(gòu)、各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，或?qū)⒊峭豆巨D(zhuǎn)型為產(chǎn)投公司，以快速發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

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03、風(fēng)險防控政策之變

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城投融資監(jiān)管政策的大基調(diào)和大方向不會改變，城投債務(wù)進(jìn)入“存量時代”。嚴(yán)控新增的基調(diào)將持續(xù)，地方化債進(jìn)入深化階段。

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城投債務(wù)規(guī)模龐大，償債壓力持續(xù)增長。據(jù)統(tǒng)計，2023年末全國城投債余額達(dá)11.89萬億元，城投平臺已使用授信27.88萬億元，城投非標(biāo)債務(wù)約7.17萬億元，合計46.94萬億元。城投公司債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)成本偏高，加之嚴(yán)監(jiān)管限制，償債壓力持續(xù)增長。自2010年起，針對城投快速發(fā)展時期遺留問題，國家陸續(xù)出臺政策調(diào)控城投公司。尤其是35、14、134、47號文的相繼發(fā)布，要求“穩(wěn)妥處置融資平臺存量債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)控債務(wù)增量”，給存在債務(wù)問題的城投公司帶來巨大壓力，弱資質(zhì)城投債務(wù)風(fēng)險將進(jìn)一步凸顯。

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二、內(nèi)部管理：城投公司面臨“三大挑戰(zhàn)”

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一是“量和質(zhì)”的矛盾突出，面臨“融資挑戰(zhàn)”。“量”表現(xiàn)為數(shù)量飽和且增長停滯；“質(zhì)”體現(xiàn)為虛胖發(fā)展，債務(wù)沉重，融資職能過度透支。“借新還舊”模式持續(xù)，債務(wù)水平居高不下。未來幾年，地方政府與平臺公司將迎來集中償債高峰期，系統(tǒng)性償債風(fēng)險加劇。

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二是缺乏現(xiàn)代企業(yè)良性經(jīng)營機制，面臨“造血挑戰(zhàn)”。大部分平臺公司缺乏核心產(chǎn)業(yè)，業(yè)務(wù)多集中于工程代建、土地整治等公益性領(lǐng)域，盈利性強的經(jīng)營性資產(chǎn)匱乏。

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三是機制改革遲緩，面臨“治理挑戰(zhàn)”。企業(yè)管理體系機關(guān)化色彩濃重，缺乏以市場化發(fā)展為主導(dǎo)、兼顧指令性業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略定位與發(fā)展支撐，缺失以價值創(chuàng)造為導(dǎo)向的組織架構(gòu)、“責(zé)權(quán)利”對等的職能、授權(quán)、績效、激勵體系以及高效明確的關(guān)鍵管理制度與流程。

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三、展望未來：城投公司可以考慮“四招破局”

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01、盤活城市資源、提速資產(chǎn)經(jīng)營

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城投平臺總資產(chǎn)增速持續(xù)放緩。據(jù)統(tǒng)計，2023年末，城投平臺總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)136.8萬億元，較2022年末增長9.3%，增速較2022年回落2.1個百分點。城投傳統(tǒng)基建投資功能趨于弱化，存量資產(chǎn)運營將成為發(fā)展關(guān)鍵，存量資產(chǎn)盤活有望提速。

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城投公司需從傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資和建設(shè)思維，轉(zhuǎn)變?yōu)榛谫Y產(chǎn)價值保值增值和未來現(xiàn)金流收益的項目資產(chǎn)管理思維。在業(yè)務(wù)鏈條和能力組合上，需形成從“資源-資產(chǎn)-資金-資本”的閉環(huán)。

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“六大舉措”進(jìn)行資產(chǎn)盤活：

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一是存量資產(chǎn)負(fù)債做減法。抓住平臺公司整合重組機會，針對存量低效、無效資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行合理剝離、處置與清理。

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二是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)做加法。多種方式獲取、整合地方資產(chǎn)資源。梳理調(diào)研公司所在城市值得整合的資產(chǎn)，有序整合分散或多頭經(jīng)營的優(yōu)質(zhì)土地、地產(chǎn)物業(yè)、公用事業(yè)、交通、股權(quán)等經(jīng)營性資產(chǎn)，改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為培育市場化業(yè)務(wù)、獨立市場融資打下基礎(chǔ)。

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三是梳理集團(tuán)內(nèi)部經(jīng)營性資產(chǎn)。按資產(chǎn)屬性劃分為現(xiàn)金類、資源類、金融類、經(jīng)營項目類四大類；按盤活潛力分為強收益能力、低效待提升、無效待處置三大類。

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四是提升運營管理能力。引入專業(yè)運營管理機構(gòu)，提升存量資產(chǎn)項目運營管理能力。對短期內(nèi)不能出售變現(xiàn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)，探索委托管理等經(jīng)營方式，形成可持續(xù)收益。國資國企轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)商角色，提供生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)配套，如建設(shè)商業(yè)配套設(shè)施，推動共享共用，承租方獨立運營，自主進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級、商業(yè)模式創(chuàng)新、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

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五是老舊資產(chǎn)改造升級。對老舊廠房、文化體育場館、老舊小區(qū)、街區(qū)、國企非主業(yè)資產(chǎn)（如酒店、餐飲、療養(yǎng)院），以及部分地方國企掌握的工業(yè)倉儲或產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等，積極申請相關(guān)規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持，結(jié)合區(qū)域營商環(huán)境打造、完善公共和商業(yè)配套，賦予存量資產(chǎn)新的生命力和創(chuàng)收點。

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六是借助金融工具。通過基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs、ABS等金融工具盤活存量項目，將回收資金用于新項目建設(shè)，促進(jìn)形成投融資良性循環(huán)的商業(yè)閉環(huán)模式。

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02、三步五法兩條線、深度整合重組

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城投公司的整合活動顯著增加。2022年，年度城投公司的整合活動數(shù)量增至315起，同比增長22.57%。2023年，整合活動累計達(dá)到358起，其中區(qū)縣級城投公司的整合成為重點。（詳見《地方國企開啟新一輪專業(yè)化整合重組》）

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“四步走”構(gòu)建企業(yè)整合重組體系：

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一是“盤企業(yè)”，明確各企業(yè)信息。詳細(xì)了解每家企業(yè)的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)、人員、債務(wù)、歷史遺留問題等。

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二是“定范圍”，確定整合范圍包括制定企業(yè)清單，明確納入改革的企業(yè)；界定業(yè)務(wù)板塊和主責(zé)主業(yè)體系；構(gòu)建新集團(tuán)的組織架構(gòu)體系。

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三是“明路徑”，采用“三步五法兩條線”的實施策略?！叭阶摺敝钢亟M節(jié)奏包括一級新建、二級重組、三級強化；“五法”指重組方式涵蓋清算注銷、股權(quán)劃轉(zhuǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)整合、資產(chǎn)盤活；“兩條線”指從股權(quán)和管理權(quán)兩個維度明確各二級主體所屬企業(yè)，以最大化專業(yè)整合效果。

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四是“強實施”，采取“一企一策”的方法，為每個企業(yè)制定詳細(xì)且可行的重組方案。城投平臺類企業(yè)的重組可能涉及眾多事業(yè)單位、全民所有制企業(yè)等，需妥善處理歷史遺留問題和人員安置問題，明確每家企事業(yè)單位的重組方式、主營業(yè)務(wù)及劃轉(zhuǎn)方案。

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03、四個抓手搶抓產(chǎn)業(yè)投資機遇

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產(chǎn)業(yè)是城市高質(zhì)量發(fā)展的根基，城市發(fā)展的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)。城投公司通過股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金、引導(dǎo)基金等多種方式投資地方產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)功能，以期推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化升級，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)“建鏈、補鏈、強鏈、穩(wěn)鏈”，達(dá)到構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的目的。例如，合肥產(chǎn)投集團(tuán)踐行為產(chǎn)業(yè)謀事的理念，重點投資于合肥市優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。設(shè)立了自主管理型基金48支，自管子基金和參股子基金累計實繳規(guī)模超540億元，扶持企業(yè)超700家，已有51個項目實現(xiàn)IPO或借殼上市。

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2024年1-5月，各地新成立的400多家國有企業(yè)中，名稱或業(yè)務(wù)涉及產(chǎn)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)量就達(dá)到75家。未來將會有越來越多的城投公司匹配城市發(fā)展戰(zhàn)略，致力于城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中擔(dān)當(dāng)“強引擎”的角色。

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城投公司主要有四個抓手搶抓產(chǎn)業(yè)投資機遇：

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一是抓住政策性機會。城市更新、片區(qū)開發(fā)、“三大工程”（保障性住房建設(shè)、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化以及交通、水利等重大工程）等政策重點支持項目。

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二是抓住戰(zhàn)新和未來產(chǎn)業(yè)機會。圍繞數(shù)字中國建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、雙碳戰(zhàn)略實施等國家戰(zhàn)略，更多城投企業(yè)將繼續(xù)謀劃人工智能、量子信息、新材料、氫能與儲能、先進(jìn)制造、元宇宙、深海開發(fā)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的投資布局（詳見《“十五五”規(guī)劃的八大難題和八大抓手|“十五五”規(guī)劃系列文章（二）》）。

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三是抓住資本市場機會。多家城投公司通過收購上市公司和其他外延式并購方式，控股優(yōu)質(zhì)上市公司，擴大城投經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模，提升公開市場評級，豐富收入來源，形成未來自主發(fā)展的競爭能力。例如，張江高科轉(zhuǎn)型“科技投行”，在2021年上半年以65.91億的長期股權(quán)投資形成16.90億的投資收益，孵化器的出租率也高達(dá)94.15%。

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四是抓住戰(zhàn)略重塑機會。“十五五”期間，城投公司要緊緊圍繞“產(chǎn)業(yè)+科技+資本”充分發(fā)揮自身戰(zhàn)略價值，結(jié)合實際落實市場化轉(zhuǎn)型要求，明確公司定位，尤其要加快構(gòu)建商業(yè)模式和盈利模式。

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04、綜合運營服務(wù)、做好城市管家

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城投公司可以基于資源稟賦轉(zhuǎn)換定位、調(diào)整業(yè)務(wù)重心，向?qū)I(yè)運營商轉(zhuǎn)型。

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城市專業(yè)運營商轉(zhuǎn)型可分為三種模式：

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一是城市開發(fā)運營服務(wù)商。負(fù)責(zé)城市管網(wǎng)設(shè)施、交通、停車、廣告、物業(yè)、園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施的運營維護(hù)，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施使用效率和市民生活品質(zhì)。

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二是城市公用事業(yè)運營商。提供供水、供電、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等服務(wù)，保障城市基本運轉(zhuǎn)和居民生活質(zhì)量。

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三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運營商。除負(fù)責(zé)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)外，還提供招商引資、企業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化、政策咨詢、商務(wù)配套、智慧園區(qū)、倉儲物流等全方位服務(wù)，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。

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城投公司可重點關(guān)注六大城市綜合運營服務(wù)領(lǐng)域：

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一是智慧城市領(lǐng)域。城投公司可以從以下幾個關(guān)鍵領(lǐng)域切入智慧城市：智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、提供綜合智慧城市解決方案，包括參與智慧政務(wù)、智慧社區(qū)、智慧市容、智慧城市綜合可視化（CIM）、城市綜合調(diào)度中心、城市綜合服務(wù)應(yīng)用程序（APP）、區(qū)縣智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施以及運營指揮中心等業(yè)務(wù)的建設(shè)和運營管理。建議通過新設(shè)企業(yè)、投資并購或合資合作等策略性方式進(jìn)入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

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二是城市公共服務(wù)領(lǐng)域。城投公司可以關(guān)注政府物業(yè)、商業(yè)綜合體服務(wù)、公共建筑服務(wù)（涵蓋學(xué)校、醫(yī)院、公園、體育館等）以及產(chǎn)業(yè)園服務(wù)。在發(fā)展模式上，應(yīng)構(gòu)建融合“專業(yè)服務(wù)+智慧平臺+行政力量”的綜合性模式，以此打造“城市管家”品牌。該模式旨在承擔(dān)起城市管理的“大管家”角色，對城市公共空間、公共資源和資產(chǎn)進(jìn)行全面的“管理+服務(wù)+運營”流程管理。

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三是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。城投公司可以關(guān)注靜脈產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、以及環(huán)境污染治理，包括土壤修復(fù)、河道整治、礦山生態(tài)恢復(fù)、水污染治理、大氣污染治理等。為加速業(yè)務(wù)布局，可以在資本市場尋找并購優(yōu)質(zhì)的投資標(biāo)的。

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四是新能源服務(wù)領(lǐng)域。城投公司可以關(guān)注新能源充電樁、綜合能源服務(wù)站、分布式光伏發(fā)電、風(fēng)能、氫能、儲能技術(shù)等。同時，應(yīng)把握時機收并購優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，或參與由地方政府發(fā)起的新能源相關(guān)基金。

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五是市政環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)領(lǐng)域。城投公司可以關(guān)注市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市園林綠化與景觀建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)、固體廢物和危險廢物處理等。通過環(huán)衛(wèi)一體化，拓展服務(wù)范圍，包括冰雪清掃、渣土運輸、廢舊物品回收、建筑垃圾處理、水面保潔、河岸清潔、公園環(huán)境衛(wèi)生管理以及“城市家具”清潔等項目。

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六是城市資產(chǎn)運營及產(chǎn)城服務(wù)領(lǐng)域。城投公司可以通過建設(shè)適宜的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和營造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，重點關(guān)注商業(yè)運營、金融服務(wù)、創(chuàng)業(yè)孵化、人才公寓等配套服務(wù)。在產(chǎn)業(yè)服務(wù)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面，包括生活配套、商務(wù)配套、檢驗檢測配套、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、中試基地、智慧園區(qū)、物流倉儲配套等；在軟件基礎(chǔ)設(shè)施方面，涵蓋產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、大數(shù)據(jù)平臺/云服務(wù)、產(chǎn)業(yè)交易平臺、投融資平臺及配套基金、供應(yīng)鏈管理服務(wù)、人才綜合服務(wù)平臺、共性技術(shù)解決方案、以及行業(yè)論壇和會展等。